Kampen om EU:s nästa flerårsbudget – allt du behöver veta

Förhandlingarna om EU:s nästa flerårsbudget har pågått sedan EU-kommissionen lade fram sitt förslag i juli förra året. Nu går de in i ett skede där budgetens storlek ska avgöras och där parterna står långt ifrån varandra.

I ett brev till Irlands premiärminister Micheál Martin, vars land är EU:s ordförandeland i ministerrådet, sätter regeringscheferna i Danmark, Tyskland, Nederländerna, Österrike, Finland och Sverige ned foten. Kommissionens förslag "kommer att behöva minskas med flera hundra miljarder euro" och "alla rubriker måste bidra till dessa besparingar", skriver de. Det kommande irländska förhandlingsbudet, den så kallade förhandlingsboxen, måste enligt brevet ange en total volym som "realistiskt kan finansieras av dem som bär den huvudsakliga finansiella bördan".

Brevet är undertecknat av bland andra Tysklands förbundskansler Friedrich Merz och statsminister Ulf Kristersson (M). De sex länderna står enligt brevet för nästan 40 procent av medlemsländernas samlade bidrag till EU-budgeten.

– Om inte budgeten skärs ned med hundratals miljarder blir det ingen uppgörelse i år, sade en diplomat från ett av länderna till Financial Times.

EU:s stats- och regeringschefer lovade i juni att försöka nå en uppgörelse före årets slut, innan valen i Frankrike, Italien, Spanien och Polen nästa år riskerar att göra förhandlingarna ännu svårare. Europeiska rådets ordförande António Costa, som snart tar över taktpinnen från irländarna, håller fast vid att en uppgörelse ska nås senast vid årets slut.

Tre frågor som hänger ihop
Kärnan i förhandlingarna kan beskrivas som ett trilemma.

– Vi har i grunden ett trilemma som ländernas ledare är medvetna om, mellan tre axlar: för det första storleken på budgeten, för det andra storleken på medlemsländernas bidrag och för det tredje nya egna medel, sade en hög EU-tjänsteman tidigare i augusti.

EU har fått alltfler uppgifter av medlemsländerna, uppgifter som kostar pengar. Ju större budget, desto mer måste någon betala. Antingen höjs medlemsländernas avgifter, eller så får EU nya egna inkomster – det som i EU-språk kallas nya egna medel. Den som vill hålla nere både budgeten och avgifterna, och samtidigt säger nej till nya inkomster, måste acceptera nedskärningar.

Vad är EU:s flerårsbudgeten?
Flerårsbudgeten sätter tak för hur mycket EU får lov att spendera under sju år, både totalt och inom olika områden. Inom de taken beslutar ministerrådet och EU-parlamentet om en budget varje år. I dag motsvarar ramen drygt en procent av EU-ländernas samlade bruttonationalinkomst (BNI).

Den avgörande uppgörelsen nås av stats- och regeringscheferna vid EU-toppmötena där varje land har vetorätt.

Kommissionens förslag: större – och annorlunda
Kommissionens förslag omfattar 1 763 miljarder euro. Det är drygt 40 procent mer än den nuvarande ramen, räknat i fasta priser.

Ökningen har flera orsaker. Kommissionen vill satsa mer på försvar, konkurrenskraft och stöd till Ukraina. Från 2028 ska EU dessutom börja betala tillbaka de lån som finansierade coronafonden efter pandemin – omkring 150 miljarder euro under perioden, som tar plats i budgeten utan att gå till några nya satsningar.

Förslaget ritar också om hela budgetens struktur. De sju utgiftsområdena, rubrikerna, blir fyra och antalet program minskar från 52 till 16. Förenklat går pengarna i den första rubriken till medlemsländerna, den andra till forskning, företag och försvarsindustri, den tredje till länder utanför EU och den fjärde till EU:s egen administration.

Den största förändringen gäller jordbruks- och sammanhållningsstöden. I dag har de egna fonder och regelverk. Kommissionen vill i stället samla 14 fonder – bland annat för jordbruk, regionalstöd, fiske och migration – i en nationell och regional partnerskapsplan för varje land. En minsta summa till jordbrukarnas inkomststöd öronmärks, men i övrigt får länderna större frihet att prioritera själva.

Pengarna ska dessutom betalas ut på ett nytt sätt. I dag ersätter EU medlemsländerna för redovisade kostnader. Enligt förslaget ska länderna i stället få pengar när de når överenskomna mål, en modell som liknar coronafonden. EU:s revisorer har varnat för att den riskerar att försvaga kontrollen.  

Varje medlemsland har i kommissionens förslag ett öronmärkta EU-stöd. För Sverige föreslås det uppgå till 10,3 miljarder euro under budgetperioden.

Villkoret om att länder som bryter mot rättsstatens principer kan förlora EU-pengar ska fortsatt gälla hela budgeten. För partnerskapsplanerna – alltså främst de tidigare jordbruks- och sammanhållningsstöden – tillkommer ytterligare krav kopplade till rättsstaten och EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna.

Förslaget är tyngst i början av perioden. Kommissionen vill binda mer pengar de första åren, och samtidigt ska räkningar från nuvarande budgetperiod betalas ut. Det uppges innebära att belastningen på medlemsländernas statsbudgetar blir ovanligt stor de första åren.

Vid sidan av själva budgeten föreslår kommissionen en reserv för Ukraina – Ukrainafonden – och två nya sätt för EU att låna upp pengar gemensamt. Ett förslag till gemensam upplåning kallad Catalyst Europe ska ge medlemsländerna möjlighet att låna pengar som EU tagit upp och en ny krismekanism ska kunna ge länder lån vid allvarliga kriser. Sverige och andra nettobetalare är emot båda,med motiveringen att de själva tar en finansiell risk när andra länder lånar genom EU.

Vem ska betala?
I dag betalar medlemsländerna, direkt eller indirekt, nästan hela EU-budgeten. Den största delen är en avgift baserad på varje lands BNI. Den fungerar som ett dragspel när andra intäkter, såsom de tullar som EU-länderna tar in, inte räcker fyller BNI-avgiften automatiskt ut resten.

Kommissionen vill ändra på det. Den föreslår fem nya egna medel, bland annat en avgift på stora företag, en andel av intäkterna från utsläppshandeln och en avgift på elektronikavfall som inte samlas in. Tillsammans med förändringar av de befintliga inkomsterna ska det göra det möjligt att öka budgeten samtidigt som "de nationella bidragen hålls stabila överlag", enligt kommissionen.

Även de gamla inkomstkällorna ska reformeras. Den andel av tullintäkterna som medlemsländerna får behålla för att täcka sina kostnader för uppbörden ska sänkas från 25 till 10 procent. Förändringen uppges gynna Sverige ekonomiskt, medan länder med stora tullintäkter, bland dem Nederländerna och Belgien, enligt uppgift är emot.

Samtidigt föreslår kommissionen att alla rabatter på medlemsavgiften slopas. Sverige tillhör de rika länder som i dag har en rabatt, i Sveriges fall på åtta miljarder kronor per år. Italiens premiärminister Giorgia Meloni har krävt att systemet antingen avskaffas helt eller att Italien får en egen rabatt.

Nettobetalarna tror inte på kommissionens löfte om att avgifterna inte ska stiga och menar att de nya inkomstkällorna bara är en ompaketering av pengar som annars skulle ha gått till medlemsländerna.

– Det är inga gratispengar. Det är pengar som antingen tas från medlemsstaters budgetar eller som tas från företag och medborgare, sade EU-minister Jessica Rosencrantz (M) i samband med ett EU-möte i förra veckan.

De nya inkomstkällorna har också mött motstånd från flera länder som inte vill lämna över beskattning till EU, och EU-diplomater varnar för att de inte skulle räcka till alla utgifter. Frankrike driver däremot på för EU-gemensamma skatter.

Två läger bland medlemsländerna
Den ena sidan utgörs av de största nettobetalarna, som betalar mer till EU än de får tillbaka. Nettobetalarna är i minoritet bland EU-länderna men står enligt brevet till Irland för omkring 40 procent av finansieringen. De sex undertecknarna säger sig inte kräva en mindre budget än den nuvarande, men anser att kommissionens föreslagna ökning inte är realistisk när nästan alla länder sparar. De motsätter sig också fler anställda vid EU-institutionerna.

På andra sidan står ett 17-tal länder, bland dem Spanien och Italien, som vill öka anslagen till jordbruk och regionalstöd och ha en budget som är större än kommissionens förslag. En del av dem vill att EU lånar mer gemensamt, något som är tabu för Tyskland och dess allierade.

Spanien vill ha ett tak på två procent av EU:s BNI. Landet ska för första gången bli nettobetalare, men är enligt vice premiärminister Carlos Cuerpo berett att betala sin del. Han föreslår också att EU sprider ut återbetalningen av coronaskulden över längre tid för att frigöra pengar. Det här är "inte rätt tid för Europa att göra sig mindre", skriver Cuerpo i Politico. Nettobetalarna anser å sin sida att en senare återbetalning inte löser problemet, eftersom räntorna ändå måste betalas.

Om vissa delar av budgetens utformning har ministerrådet redan enats. Nu ska Irland försöka jämka ihop nettobetalarnas krav med majoriteten som vill värna jordbruks- och regionalstöden.

Sverige: bättre, inte större
Sveriges regering har från början drivit att budgeten måste krympa, och gör det fortfarande.

– Vi kommer fortsatt vara extremt tydliga med att vi behöver en bättre budget, inte en större budget, sade Jessica Rosencrantz när hon kom till ministerrådets möte förra veckan.

Enligt regeringen skulle kommissionens förslag kraftigt öka Sveriges EU-avgift, både för att budgeten växer och för att rabatten försvinner.

– Som förslaget ligger nu skulle det kunna innebära en 70-procentig ökning av den svenska avgiften. Det är helt orealistiskt, sade Jessica Rosencrantz.

– Det är inte aktuellt för oss att gå med på ett förslag som innebär 70 procents ökning av svensk avgift. Det måste de andra länderna förstå. Det måste också kommissionen förstå, sade hon.

Regeringen vill att budgeten ska ligga på omkring en procent av EU:s BNI, att den svenska rabatten behålls och att neddragningarna främst görs i sammanhållningspolitiken och delar av jordbrukspolitiken. Den säger nej till nya egna medel och till ny gemensam upplåning som inte gäller stöd till Ukraina. Kommissionens förslag är på 1,26 procent av BNI.

– Sverige tycker att vi borde ha en budget som ligger på en procent av BNI. Det är väldigt stor skillnad, sade Jessica Rosencrantz.

Regeringen välkomnar samtidigt att förslaget satsar mer på säkerhet och konkurrenskraft, att strukturen förenklas och att kraven på rättsstatlighet skärps. Den del av budgeten som går till forskning, företag och försvarsindustri riskerar dock enligt uppgift att ge Sverige en nettoförlust. Pengarna söks i konkurrens och går till företag och forskare, inte till staten, och det är svårt att beräkna hur mycket som kommer tillbaka till Sverige.

Jessica Rosencrantz ville inte säga var Sverige är berett att kompromissa.

– Men jag kommer inte visa alla kort än, sade hon.

Enligt Jessica Rosencrantz finns en bred uppslutning i riksdagen kring den svenska positionen. I EU-nämnden i juni anmälde dock bland andra Centerpartiet, som vill behålla jordbruksstödet på nuvarande nivå, och Miljöpartiet avvikande ståndpunkter. Efter valet den 13 september pågår regeringsbildningen. Regeringen förankrar sina positioner i riksdagens EU-nämnd inför varje ministermöte och enligt Jessica Rosencrantz ska de andra partierna hållas informerade under de fortsatta förhandlingarna.

Svenskarna verkar samtidigt mer öppna än regeringen för nya EU-inkomster. I en opinionsundersökning som EU-parlamentet lät göra förra året svarade 89 procent av svenskarna att fler projekt i framtiden kommer att behöva finansieras gemensamt av EU.

EU-parlamentet: ett ja som inte kan tas för givet
EU-parlamentet vill gå åt motsatt håll mot nettobetalarna. I april röstade parlamentet för att budgeten ska vara minst tio procent större än kommissionens förslag. Parlamentet vill också ha kvar egna fonder för jordbruk och regionalstöd, i stället för kommissionens nationella planer, och kräver nya egna medel för att betala av coronaskulden. Parlamentet ser planerna som en åternationalisering av gemensam EU-politik och en maktförskjutning till kommissionen, på bekostnad av medlemsländerna, regionerna och parlamentet självt. I stället kräver parlamentet separata, öronmärkta anslag till jordbruk och sammanhållning samt en fristående socialfond.

Formellt har parlamentet stor makt. Utan ja från en absolut majoritet av ledamöterna, minst 361 röster, blir det ingen ny budget. Men parlamentet kan bara säga ja eller nej till helheten som själva taken i flerårsbudgeten, inte ändra i den. Parlamentet har sagt att det inte förhandlar förrän stats- och regeringscheferna har enats.

Historiskt har parlamentet fått ut lite. Vetorätten har aldrig använts. Enligt en sammanställning från Jacques Delors-institutet har parlamentet i tidigare förhandlingar som mest lyckats lyfta budgeten med drygt en procent över den nivå som medlemsländerna enats om och under perioden 2014–2020 inte alls. Utebliven uppgörelse gynnar dessutom nettobetalarna, eftersom det sista årets tak i den gamla budgeten då automatiskt förlängs.

Den här gången kan det bli annorlunda, varnar ordföranden i parlamentets budgetutskott, den tidigare belgiske finansministern Johan Van Overtveldt. Han menar att parlamentets godkännande inte kan tas för givet och att regeringarna underskattar problemen.

– Det måste finnas en första gång för allt, sade han till Rapporteur.

Parlamentet är i dag mer splittrat, med fler EU-kritiska och nationalistiska ledamöter och en svagare mittenmajoritet. Mandatet i april gick igenom med 370 röster mot 201. Parlamentets ena huvudförhandlare Siegfried Mureșan (EPP) har påpekat att de partier som sitter i regering i EU:s 27 medlemsländer tillsammans bara har 270 platser i parlamentet. Parlamentet har ännu inte heller enats om hur jordbruksstödet ska hanteras.

Parlamentet har också andra verktyg. Reglerna för de enskilda sektorsprogrammen, som jordbruksstöd och forskning, beslutas i vanlig lagstiftning där parlamentet är jämbördigt med ministerrådet.

Vad händer nu?
Irland väntas lägga fram sin förhandlingsbox i oktober, och budgeten står på dagordningen när EU:s stats- och regeringschefer möts 15–16 oktober. I mitten av november står Irland värd för ett informellt toppmöte, och ett extra toppmöte kan hållas i slutet av november. Målet är en politisk uppgörelse vid EU-toppmötet i december.

Därefter återstår parlamentets godkännande och lagstiftningen för de enskilda programmen. Beslutet om EU:s inkomster måste dessutom godkännas i alla medlemsländer. Den nya budgetramen ska börja gälla den 1 januari 2028.

Jessica Rosencrantz säger att Sverige gärna ser en snabb uppgörelse, men inte till vilket pris som helst.

– Mitt tydliga budskap är att vi måste ha en bra uppgörelse, inte bara en snabb, sade hon.