Kritiska EU-revisorer varnar för förlorad kontroll med unionens nya biljonbudget

EU-kommissionens förslag till nästa flerårsbudget för åren 2028–2034 innebär en  budget på närmare 2 000 miljarder euro, en ökning med hela 59 procent jämfört med den nuvarande perioden men då ingår även återbetalning av lån och bidrag från Coronafonden.

För att finansiera detta föreslås fem nya inkomstkällor som EU:s egna medel, samtidigt som antalet utgiftsprogram minskas från 52 till 16. Kommissionens uttalade mål är förenkling och flexibilitet. Men unionens revisorer höjer nu ett varningens finger. I en omfattande genomgång av kommissionens olika lagförslag inom flerårsbudget varnar Europeiska revisionsrätten för att den nya arkitekturen i själva verket kan leda till motsatsen.

"Eftersom dessa förslag i grunden förändrar det sätt på vilket EU:s utgifter planeras, förvaltas och granskas varnar revisorerna för flera risker när det gäller sund ekonomisk förvaltning och efterlyser starkare skyddsmekanismer", heter det i ett uttalande från revisionsrätten.

Den kanske skarpaste kritiken rör två strukturella problem som återkommer i flera av revisorernas granskningar. Det första är att kommissionen förlitar sig mer på nationella kontrollsystem än tidigare, något som revisionsrätten upprepade gånger identifierat brister i. Det andra är att den ökade budgetflexibiliteten saknar tillräckliga gränser vilket riskerar att göra det svårt att följa pengarna från EU-kassan till slutmottagaren.

Systemskifte för EU-budgeten
Kärnan i kommissionens förslag är inrättandet av den så kallade Europeiska fonden. Här samlas historiskt skilda och tunga politikområden som jordbrukspolitiken och sammanhållningspolitiken i en nationell plan per medlemsland.

Istället för att EU ersätter medlemsländerna för faktiska, redovisade kostnader – det system som hittills varit grunden i unionens ekonomiska styrning – ska utbetalningarna nu villkoras av att specifika delmål och mål uppnås. Modellen är direkt hämtad från EU:s återhämtningsfond efter coronapandemin. Ett upplägg som revisorerna redan vid flertalet tillfällen kritiserat.

Revisionsrätten menar att detta innebär stora risker för ansvarsskyldigheten. När fokus flyttas från faktiska kostnader till trubbiga målindikatorer ökar risken för att systemet mäter byråkratiska framsteg snarare än verkliga resultat. Eftersom en fjärdedel av de föreslagna interventionsområdena helt saknar resultatindikatorer finns det en överhängande risk att kontrollen över hur skattebetalarnas pengar faktiskt används går förlorad.

Saknar definition av EU-mervärde
Bristen på en gemensam definition av begreppet EU-mervärde är ett av de mest principiella problemen som revisionsrätten lyfter. Varken EU:s nuvarande rättsliga ram eller kommissionens förslag till nästa fleråriga budgetram innehåller en definition av begreppet europeiskt mervärde – trots att just EU-mervärde anges som en vägledande princip i ett flertal av förslagen. Utan en tydlig och konsekvent tillämpad definition är det i praktiken omöjligt att avgöra om EU-finansiering faktiskt tillför något utöver vad enskilda länder hade uppnått på egen hand, menar revisorerna.

Revisionsrätten lyfte samma problem inför den nuvarande budgetramen 2021–2027 och upprepar nu alltså sin invändning.

Ansvarsutkrävande och kontroll
En av de mest principiella invändningarna handlar om den nya genomförandemodellen. I stället för att kommissionen ersätter kostnader i efterhand villkoras utbetalningarna av att länder uppnår på förhand fastställda delmål och mål – en modell inspirerad av EU:s återhämtningsfond som sattes upp under coronapandemin. I dag är det inte säkert att kommissionen kan ge Europaparlamentet och rådet tillräckliga garantier för att medlen förvaltas korrekt, hävdar revisionsrätten.

En besläktad fråga är revisionsrättigheterna. I flera yttranden – om EU:s utrikespolitik, konkurrenskraftsfonden och inre marknaden – kräver revisorerna att deras revisionsrättigheter uttryckligen fastställs i de nya förordningarna. Bakgrunden är konkret: vissa organ har vid upprepade tillfällen begränsat revisionsrättens tillgång till revisionsdokumentation.

Genomgående i yttrandena är också kritiken mot resultatkriterier. En fjärdedel av områdena i den nya Europeiska fonden saknar resultatindikatorer och förslaget innehåller inga effektindikatorer alls. Det innebär att ramen riskerar att mäta om pengarna betalats ut och om aktiviteter genomförts – inte om EU:s mål faktiskt uppnåtts. Beräkningar av bidrag till övergripande prioriteringar som klimat och digitalisering baseras på uppskattningar snarare än faktiska utgifter, vilket innebär risk för systematisk överskattning.

Budgetflexibilitet utan tillräckliga gränser
Kommissionen lyfter fram den ökade flexibiliteten som en av de stora vinsterna med den nya budgetstrukturen. Revisionsrätten ser det delvis annorlunda. Flexibilitet som saknar tydliga prioriteringsregler och förhandsfastställda tak riskerar att leda till godtyckliga omfördelningar och oförutsägbara finansieringsflöden för stödmottagarna.

Det gäller den nya konkurrenskraftsfonden där det inte finns något uttryckligt tak för överföringar mellan politikområden. Det gäller utrikespolitiken där resurser kan omfördelas mellan geografiska områden utan kvantitativ analys. Det gäller civilskyddsmekanismen, där inga medel är fördelade på förhand mellan förebyggande insatser och katastrofberedskap. Och det gäller den inre marknaden, där kritisk skatteadministrativ it-infrastruktur är beroende av år-till-år-beslut trots att den kräver långsiktiga investeringar.

Gemensamt för all denna flexibilitet är att den förskjuter budgetbesluten bort från lagstiftarnas förhandsgodkännande och gör det svårare att i efterhand avgöra om pengarna gick dit de var tänkta.

En separat men relaterad risk handlar om överlappningar och dubbelfinansiering. Revisionsrätten lyfter specifikt detta i fråga om konkurrenskraftsfonden, där länder och regioner kan komplettera EU-medel med nationella bidrag inom samma program. Det saknas tydliga regler för hur dessa samfinansierade flöden ska hanteras och rapporteras. Samma problematik återkommer i den nya Europeiska fondens konstruktion, där jordbruk, sammanhållning och försvar samlas under ett tak utan att det är klart hur EU-finansiering och nationella insatser ska komplettera i stället för att överlappa varandra.

Förenkling på papperet, komplexitet i praktiken
En av kommissionens uttalade ambitioner med budgetpaketet är förenkling: antalet program reduceras från 52 till 16, och en rad instrument slås samman i gemensamma ramar. Revisionsrätten välkomnar principen men är skeptisk till utfallet. I yttrandet om den fleråriga budgetramen påpekar revisorerna att förenkling på kommissionsnivå riskerar att inte nå fram till de faktiska stödmottagarna – regioner, kommuner, jordbrukare och företag – om genomförandereglerna inte utformas med lika stor omsorg. Kommissionen vill dessutom flytta 20 procentenheter av förvaltningsansvaret från delad förvaltning med länder till direkt och indirekt förvaltning, en förändring som kan skapa administrativa utmaningar och påverka den geografiska fördelningen av medlen.

Jordbrukspolitiken: oförutsägbarhet för bönderna
För första gången sedan den gemensamma jordbrukspolitiken inrättades 1962 föreslås den nu bli av med sin egen, separata fond. Även den traditionella uppdelningen i två så kallade pelare – en för inkomststöd till jordbrukare och en för landsbygdsutveckling – skrotas till förmån för de nya nationella planerna.

Detta riskerar att skapa osäkerhet för EU:s bönder, varnar revisorerna. Eftersom den samlade budgeten för jordbrukspolitiken blir känd först när de nationella planerna är färdigförhandlade, blir det nästintill omöjligt för jordbrukarna att i förväg veta vilket ekonomiskt stöd de kan räkna med.

"I slutändan kan det leda till att kommissionens mål om förenkling inte uppnås", sade revisionsrätten i sin analys av jordbruksförslaget.

De nationella planerna ger medlemsländerna stor flexibilitet, vilket revisorerna varnar kan leda till att de gemensamma europeiska målen urholkas. Om stöden utformas alltför olika riskerar det att snedvrida konkurrensen på den inre marknaden.

EU:s utrikespolitik: 200 miljarder och oklara risker
"Europa i världen" samlar EU:s yttre åtgärder och föreslås få ett anslag på 200 miljarder euro för 2028–2034 – en nominell ökning med ungefär 70 procent. Upp till 100 miljarder euro kan tillhandahållas som lån eller bidrag till Ukrainas återuppbyggnad.

Revisionsrätten lyfter flera risker: det föreslagna anslaget bygger inte på någon kvantitativ behovsanalys, och den stora volymen subventionerade lån till Ukraina belastar EU-budgetens inbyggda marginaler. Den ökade flexibiliteten i genomförandet – bland annat möjligheten till direkttilldelning för strategiska investeringar – kan urholka principerna om konkurrens och insyn. Revisorerna kräver att deras revisionsrättigheter uttryckligen säkras i den nya förordningen, efter att genomförandeorgan upprepade gånger begränsat tillgången till revisionsdokumentation.

Konkurrenskraftsfonden och forskning: 409 miljarder
Europeiska konkurrenskraftsfonden och Horisont Europa – EU:s program för forskning och innovation – föreslås tillsammans få en budget på 409 miljarder euro. Konkurrenskraftsfonden samlar 14 befintliga program inom fyra politikområden. Det enskilt tyngsta – resiliens, säkerhet och försvarsindustri – svarar ensamt för drygt hälften av dess budget.

Revisorerna välkomnar ambitionen men konstaterar att det varken finns data om hur EU-medel används för de övergripande målen eller en tydlig definition av spetskompetens som ska styra urval och tilldelning. Den utökade budgetflexibiliteten – med möjlighet till snabb omfördelning och bidrag från länder och privata aktörer – skapar otydlighet om statsstödsreglernas tillämpning.

Nya inkomstflöden och ökad budgetkomplexitet
För att finansiera budgetökningen föreslår kommissionen fem nya inkomstkällor, så kallade egna medel, bland annat baserade på icke-insamlat elavfall, tobakspunkter och bidrag från stora företag. Det totala antalet egna medel stiger, om förslagen blir verklighet, från fyra till nio. Revisorerna varnar för att systemet för egna medel riskerar att bli mer komplext, inte enklare.

Framtida förhandlingar avgörande
Revisionsrättens yttranden är rådgivande och inte bindande, men utgör underlag i de budgetförhandlingar som redan tagit sin början. Europeiska rådets ordförande António Costa hoppas kunna nå en överenskommelse innan årets slut.

Den röda tråden i Europeiska revisionsrättens kritik är att: principerna om sund ekonomisk förvaltning, ansvarsskyldighet och spårbarhet måste stärkas innan budgeten antas – annars riskerar 2 000 miljarder euro att styras av regler som varken är tillräckligt tydliga för att effektivt nyttjas, eller tillräckligt transparenta för att granskas.